ИРКУТСКИЙ ИСТОРИКО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ЕЖЕГОДНИК 2014
	УДК 33:94(571) ББК 65.03(2)53 С.К.КАНН МЕЖВЕДОМСТВЕННОЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ В РАМКАХ ПРОЕКТА КОМИТЕТА СИБИРСКОЙ ЖЕЛЕЗНОЙ ДОРОГИ S.K.КANN INTERAGENCY COOPERATION WITHIN THE PROJECT OF THE COMMITTEE OF THE SIBERIAN RAILROAD

Сооружение Транссибирской магистрали и меры по интенсификации социально-экономических процессов на востоке страны на рубеже XIX-XX вв. опирались на согласованные действия ведомств, которыми руководил Комитет Сибирской железной дороги. Предпринятая схема управления проектом отражала как государственный характер постройки, так и особенности самодержавно-бюрократического строя России. Сверхцентрализованная власть оказалась поставленной перед необходимостью решать долговременные задачи новой пространственной организации. Развитие инфраструктуры на громадной территории, наряду с усилиями по подъему производительных сил, заставило совершенствовать механизмы государственного управления. По словам А.В.Ремнева, «отсутствие единства правительственных действий в Петербурге транслировалось на региональный уровень, усложняя проблему координации министерств, действующих по отраслевой вертикали» [10, с.59]. В рамках Комитета Сибирской железной дороги (КСЖД) центральная власть пыталась найти баланс между своими решениями и необходимой инициативой на местах.

Межведомственная кооперация давала возможность существенно снизить издержки государства на освоение новых территорий в условиях предельно сжатых сроков строительства, а также серьезных ограничений в материальной, финансовой, кадровой и других облартях. Уже в первых документах КСЖД, прежде всего в записках С.Ю.Витте, ставилась задача объединения усилий ведомств в достижении главных целей проекта. В записке Минфина «О вспомогательных предприятиях, с постройкой Сибирской железной дороги связанных», вынесенной на обсуждение первого заседания КСЖД 10 февраля 1893 г., предлагалось преодолеть «зачаточное состояние» сибирской промышленности, содействуя местному горнодобывающему и железоделательному производству, использовать судоходные пути как «питательные ветви дороги» в интересах «материального успеха эксплуатации», а с помощью переселений - «оживить мертвые богатства Сибири» и обеспечить дорогу надлежащим количеством грузов и пассажиров [6, т.1 (1893), л.20-21]. Предложенная программа действий подразумевала привлечение к работам разных ведомств при координирующей роли КСЖД.

Уже одно лишь проведение тысячекилометровой магистрали на Дальний Восток предполагало участие в проекте не только ведомства путей сообщения, но и военного (геодезические работы и топографические съемки), морского (перевозка грузов), государственных имуществ (геологические изыскания и горные работы), Кабинета Его Величества и др. Не ограничиваясь постройкой, С.Ю.Витте призывал «не пренебрегать ни одним из тех средств, которые могут содействовать увеличению народонаселения и производительности в прорезываемой стране, имеющей все данные для крупных экономических успехов». Кредиты для развертывания переселенческой программы КСЖД он предлагал черпать «из общей суммы, предназначенной для осуществления великого Сибирского пути» [6, т.1 (1893), л.21об.-22]. Понятно, что в этом случае размеры переселений были бы серьезно ограничены общей суммой строительных ассигнований, но С.Ю.Витте и не стремился придать процессу колонизации широкого значения. Далеко не случайно, что вплоть до 1894 г. участки, отмежеванные вдоль линии железной дороги и предназначенные для заселения, в документах министерства финансов назывались не «переселенческими», а «поселенческими» [6, т.3 (1893), л.2об., 5об.].

План «вспомогательных предприятий», изложенный в записке Минфина, грешил массой отвлеченных и практически нереализуемых идей. В нем, в частности, предлагалось «заблаговременно» озаботиться целесообразным размещением заселяемых участков относительно железнодорожных станций, принимая во внимание качество земли, воды и другие условия, гарантирующие крестьянское благополучие [6, т.1 (1893), л.24об.]. Фантастический характер подобных рассуждений обнаружился довольно скоро, но на тот момент для С.Ю.Витте представлялось существенно важным найти себе союзников, пускай и путем умолчания о трудностях изысканий или проведения почвенно-гидрологических работ. По словам Е.В.Тарле, для Витте «сказать ложь или сказать правду, - это решительно все равно, лишь бы дело было сделано» [13, с.3]. В условиях существовавшего тогда в России «самодержавия министров» [8, л.7об., 8] С.Ю.Витте делал все возможное, чтобы через «мобилизацию» главных действующих лиц и заинтересованное участие ведомств направить их к достижению общей цели. Помимо министров оказывалось влияние и на наследника цесаревича. Об этом, в частности, свидетельствуют карандашные пометы на полях «Материалов КСЖД», где напротив изложения назревших идей об организации переселений, рукою Куломзина есть приписка: «NB. Вопрос этот доложен Вашему Императорскому Высочеству» [6, т.1 (1893), л.24об.].

В первые годы существования КСЖД (1893-1894), во многом благодаря энергии и решительности С.Ю.Витте, взаимодействие ведомств становилось все более многоплановым - разрабатывались общие подходы к организации и финансированию мероприятий. В орбиту совместных действий постепенно вовлекались не только правительственные учреждения, но и научно-технические общества, и частные лица, помогавшие правительству в поисках угля, руды и строительных материалов [9, с.39; 14; 15, с.144].

В самых первых заседаниях КСЖД был отмечен острый дефицит квалифицированных кадров для реализации проекта, в силу которого надлежало «поставить в возможно тесную связь работы партий межевых - ведомства Министерства государственных имуществ и топографов Военного ведомства» [6, т.1 (1893), л.38об., 39об.]. Межевым партиям, приступившим к заготовлению переселенческих участков, было приказано согласовывать свою деятельность с железнодорожными управлениями МПС, чтобы те могли проектировать новые станции в местах, благоприятных для водворения переселенцев [7, л.172-175]. В свою очередь, помощь инженерам-изыскателям оказывали и военные топографы. Только в марте 1893 г. контора начальника Средне-Сибирской железной дороги Н.П.Меженинова израсходовала на снятие фотографических копий с карт и планшетов Военно-топографического отдела Главного штаба 2035 р. 98 к. [12, л.63об., 64].

Однако спешка, нехватка сил и отдаленность района работ от главных административных центров усугубляли недостатки централизованного управления и накладывали неизгладимый отпечаток на качество всех мероприятий. Представители местной власти, привыкшие к полной безнаказанности, причем, чем дальше на восток, тем больше, исполняли поручения Петербурга из рук вон плохо, а нередко их просто саботировали. Инерционный аппарат местных установлений был не готов к быстрым изменениям. Требовалось более или менее продолжительное время, чтобы преодолеть сложившийся порядок вещей. Решающую роль в «проталкивании» проекта в данном случае играло личное покровительство Александра III, а также председательство в КСЖД наследника престола.

Типичным представляется эпизод, случившийся в Забайкалье летом 1893 г., где чины Корпуса военных топографов производили совместные изыскания с инженерами путей сообщения и одновременно составляли военно-топографическое описание края. Начальник 5-й партии топографов И.И.Щеголев 3 августа обратился в Читинское полицейское управление с просьбой выслать ему до 1 сентября в Нерчинск подробные статистические сведения о вскрытии и замерзании рек, о числе жителей, количестве заводов, размере торговых оборотов, болезнях скота и даже о «числе явных проституток, и из какого сословия, и числе незаконнорожденных детей» [4, л.3-4].

Несмотря на громоздкий характер запроса, ответ из управления был готов уже через три недели. Однако местный полицеймейстер выразил неудовольствие по поводу «значительного бремени», возложенного на ограниченный штат его подчиненных, и пояснил, что «не рискнул отказать» только потому, что знал, что «во главе предприятия стоит Его Императорское Высочество Наследник Цесаревич». А «наперед» чиновник поинтересовался, обязательно ли ему исполнять требования лиц, которым полиция не подчинена непосредственно. Хлесткий ответ губернатора напомнил бедолаге, что «всякое должностное лицо и учреждение имеет право обращаться в полицию за справками и дача таковых, если только сведения у нее имеются, не могут быть обременительны» [4, л.1, 2об., 5].

Положительным следствием развития проекта в середине 1890-х гг. было дальнейшее укрепление взаимодействия между разными ведомствами и уровнями власти. Объективно в это время наблюдалось самое большое количество ярких примеров эффективного взаимодействия. Так, например, инженеры МПС, занятые в 1893-1896 гг. на постройке магистрали в Западной Сибири, оказывали помощь представителям Омского городского управления и областному архитектору К.А.Лешевичу в преодолении последствий весенних наводнений на Иртыше - изучали опоры Ильинского моста на р. Омь, укрепляли откосы, проектировали меры по предупреждению размыва дна. Геолог Н.Л.Ижицкий в 1895 г. вел подробную топографическую съемку в Приангарье, Илимском крае и бассейнах Нижней и Подкаменной Тунгуски. Его коллега Л.А.Ячевский на южном берегу Байкала помогал инженерам МПС в выборе наилучшего направления Кругобайкальской линии [1, с.2; 6, т.11 (1896), л.161об.]. Геологи среднесибирской горной партии содействовали управлению Николаевского железоделательного завода в организации разведки угля, а подрядчик Кнорре получил от них же сведения о залежах топлива возле Красноярска [6, т.11 (1896), л.157-158]. По просьбе Горного департамента анализ образцов пород, доставленных геологами из Сибири в Петербург, производила лаборатория Министерства финансов.

В 1895-1896 гг. начался новый, основной этап в деятельности КСЖД, который продолжался вплоть до роспуска Комитета в 1905 г. Он отличался более высокой результативностью, так как опирался на потенциал, накопленный на предварительном этапе в предыдущие два года. При весьма небольших затратах ведомств они значительно увеличили отдачу от вложений.

Особенности этого этапа заключались в том, что: 1) при организации и финансировании мероприятий учитывались уточненные нормы расходов, определившиеся в ходе уже выполненных работ; 2) подготовительная комиссия при КСЖД играла ведущую роль в согласовании всех планов и распределении кредитов на вспомогательные предприятия; 3) заседания КСЖД становились все более редкими и превращались в мероприятия по формальному утверждению заранее заготовленных решений; 4) главные приоритеты проекта сосредоточились на переселенческой деятельности - на гидротехнических и дорожных работах, изучении таежных и степных пространств, создании опытных полей и пасек; значительные средства тратились на содействие переселенцам - выдачу ссуд, устройство складов семян и орудий, оказание врачебно-продовольственной помощи; 5) традиционные процедуры бюрократического управления все чаще давали сбои, не справляясь с нарастающим объемом задач; взаимодействие ведомств, налаженное в предыдущие годы, быстро деградировало и разваливалось.

Нарастающий размах работ, вовлечение в них значительных территорий - малоосвоенных и совсем диких «медвежьих углов», тайги и урманов, гигантских степных пространств - усилил распыление средств, а недостатки централизованного управления дезорганизовали взаимодействие разных уровней власти. Сама эволюция КСЖД находилась в прямой зависимости от эволюции самодержавия, которое на рубеже XIX-XX вв. переживало глубокий внутренний и внешнеполитический кризис. Нарастание кризисных явлений в деятельности КСЖД закономерно закончилось его роспуском и завершением Транссибирского проекта.

В последние годы в заседаниях Подготовительной комиссии, как и в самом Комитете, непременно подчеркивалось, что средства иссякающего фонда вспомогательных предприятий (ФВП) предназначены «преимущественно на ведение переселенческого дела». На этом основании отклонялись многие инициативы. В 40-м заседании КСЖД 15 января 1903 г. в смету расходов не включили кредит МВД на сооружение Чуйского колесного пути от селения Ангудай до урочища Кош-Агач, объяснив это тем, что дорога имеет большое общегосударственное, но не переселенческое значение. Финансовые притязания ведомств на 1903 г. были урезаны на 126280 р., а само расходование средств рекомендовалось вести крайне осторожно [6, т.25 (1903), л.818-819об., 1088об.-1089об., 1131]. Переселенческое управление направило на места инструкции, в которых предлагалось использовать кредиты ФВП только на самые «настоятельные» потребности, а пособия выдавать небольшие, но своевременные. Об этом, в частности, говорилось в отношении Иркутскому военному генерал-губернатору за N 1501 от 8 февраля 1903 г. по вопросу о расходовании средств ФВП на переселенческие надобности [2, л. 1-4об.].

Дезорганизация все чаще проявлялась в незавершенных планах и рассогласовании общих усилий. При проведении естественно-исторического и хозяйственно-статистического исследования Степных областей в 1896-1902 гг. сроки работ значительно растянулись. Не имея достаточного количества военно-топографических данных, Семипалатинская съемочная партия Министерства земледелия и госимуществ (МЗиГИ) потратила много времени на самостоятельную съемку предгорий Южно-Алтайского хребта, Саура и Тарбагатая и задержала зависящие от нее межевые и статистические работы в Семипалатинском, Усть-Каменогорском и Зайсанском уездах. Исследования превысили запланированные сроки на два с лишним года и завершились только в 1902 г., а ведомству пришлось неоднократно объясняться в Подготовительной комиссии и КСЖД по поводу перерасхода кредитов и необходимости новых ассигнований [6, т.25 (1903), л.689об.-694об., 861об.-862об.].

Летом 1902 г. статистику А.А.Кауфману довелось наблюдать, как топографа Пермско-Вологодской землеотводной партии Скрыплева, вместо его прямых обязанностей по межеванию участков в районе Пермско-Котласской железной дороги, заставили опросить арендаторов и собрать сведения об аренде оброчных сенокосных статей. Без программы, без опросника и, вообще, без какого-либо понятия о статистике и опыте проведения подобных исследований, Скрыплеву вменили в обязанность «исчислить» примерную «урожайность оброчных сенокосов путем определения количества сена в стогах» и отношение этого сена к точно замеренной площади покосов [5, с.251-253; 6, т.26 (1903), л.470-471].

В 1903 г. нехватка подготовленных участков для заселения заставила Подготовительную комиссию расширить полномочия МВД и предоставить ему, «в виде изъятия», прав на постройку плотин и водосборных канав (с выделением соответствующих кредитов), что обычно составляло прерогативу МЗиГИ [6, т.26 (1903), л.607-612об.]. Против данной меры выступило финансовое ведомство, предложившее использовать «даровую помощь» крестьян по устройству водоснабжения. Дескать, переселенцы «больше других» должны быть заинтересованы в «личном труде» на свое благо. Но в связи с этим, Степной генерал-губернатор Н.Н.Сухотин заметил, «что на даровой труд населения можно рассчитывать лишь в слабой степени, так как переселенцы вообще весьма неохотно выходят на бесплатные работы, хотя бы последние и предпринимались исключительно в их интересах» [6, т.26 (1903), л.609об.]. И все-таки исполнявший должность начальника Переселенческого управления А.В.Кривошеин убедил Подготовительную комиссию в том, что чины МВД смогут обеспечить максимальное количество «даровых рабочих», даже невзирая на разгар полевых работ.

На посту генерал-губернатора Н.Н.Сухотин возобновил попытки своего предшественника барона М.А.Таубе добиться некоторой самостоятельности в управлении заселением края. Таубе еще в начале существования КСЖД осенью 1893 г. ставил вопрос о том, чтобы межевые чины временных партий Министерства госимуществ в Акмолинской области работали в тесном контакте с уездными начальниками, местным агрономом и чиновниками особых поручений, находившимися в распоряжении генерал-губернатора [6, т.3 (1893), л.272]. Продолжая эту линию, Сухотин во всеподданнейшем отчете за 1901-1902 гг. указал, что партии гидротехников МЗиГИ действуют по плану, ему неведомому и не совпадавшему с планом заселения степи. Во избежание будущего «непорядка», он предлагал включить гидротехников в штат землеотводных партий и «подчинить как этих чинов, так и вообще лиц, командируемых из центральных учреждений по переселенческому делу в крае, местной главной власти и областному начальству», что позволило бы вести все переселенческие работы «под одним режимом» [6, т.26 (1903), л.295об.].

Подготовительная комиссия не согласилась с этим предложением и отметила, что объединение гидротехнических и межевых чинов, предпринятое два года тому назад, столкнулось с нехваткой гидротехников и необходимостью создать особую гидротехническую часть при Департаменте земельных имуществ. С другой стороны, оказалось возможным провести совместные водные изыскания и заготовительные работы партиями МЗиГИ «в тех местностях, которые предназначены для образования участков и нуждаются в предварительном общем обследовании в водном отношении». Комиссия посчитала, что приведенный опыт «дал удовлетворительные результаты».

Однако Сухотин продолжал настаивать на праве местной администрации направлять действия землеотводных партий, соглашаясь, впрочем, что с конца 1902 г. он «поставлен в известность» о всех работах, производимых во вверенном ему крае. Он предлагал координировать заселение новых районов в особых ежегодных совещаниях при областных правлениях, привлекая туда местных чинов и старших производителей межевых и гидротехнических работ. Товарищ министра земледелия гофмейстер Энгельгардт эту идею поддержал и сказал, что в министерстве ее проработают [6, т.26 (1903), л.298-299].

По мнению А.В.Ремнева, столичная власть отчаянно и, во многом, безуспешно пыталась выстроить отраслевую вертикаль ведомственного управления наряду с властной горизонталью местных исполнительных органов [11, с.315-316]. В столице шли на уступки местной администрации, но при этом старались не выпускать из своих рук главные бразды правления, особенно в рамках сверхцентрализованного проекта КСЖД. Противоречия бюрократической системы, усиленные негативным влиянием отдаленности и обособленности окраин, в конечном счете, привели к краху многих замыслов.

Изначальная непоследовательность и внутренняя противоречивость плана вспомогательных предприятий, предложенного С.Ю.Витте, состояла в жесткой привязке к «ходу строительных мероприятий». Весь комплекс намеченных мер облегчал окончание постройки, поэтому когда первые очереди Великого Сибирского пути стали вступать в строй, возник вопрос о дальнейшей судьбе названных «предприятий». Основная их часть, первоначально инициированная в рамках проекта как «стартовые точки» для будущего развития, со временем стала выходить из-под условий экстраординарного управления КСЖД и переходить в ведение министерств. Финансирование дальнейших работ осуществлялось обычным порядком - через сметы Государственного казначейства. По этому пути пошли, например, работы по улучшению судоходных речных фарватеров. После 1899 г. дела по ним уже не вносились в КСЖД и перешли в полное ведение МПС. Сдача все новых железнодорожных участков в эксплуатацию создавала соблазн использовать средства ФВП на какие-либо иные цели, прямо не связанные с постройкой.

Никто не мог воспрепятствовать планам С.Ю.Витте возложить расходы по развитию сибирской золотопромышленности на счет ФВП, хотя они имели намного менее ясную перспективу, чем обеспечение паровозов топливом и водой. Первоначально достаточно четкие цели вспомогательных предприятий, вытекавшие из реализации конкретного строительного проекта, подразумевали поиск строительных материалов, выяснение условий сооружения насыпей, дамб, мостов и тоннелей, разведку залежей угля, осушение и заселение районов, прилегавших к магистрали. С развитием работ незаметно произошел переход к более «размытым» задачам - изучению тайги и урманов, выяснению золотоносности и исследованию фауны Байкала, к крайне сложным переселенческим проблемам. Это означало выход за рамки первоначального проекта и, следовательно, необходимость трансформации общего замысла. В отсутствие этого переосмысления, случилось то, что случилось - КСЖД столкнулся с крахом всей системы вспомогательных предприятий.

Опубликовано в сборнике:

ИРКУТСКИЙ ИСТОРИКО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ЕЖЕГОДНИК: 2014 / Министерство образования и науки РФ, Байкал. гос. ун-т экономики и права, Регион. центр науч. исслед. эконом. истории России; Ред. коллегия: В.М.Левченко, Г.А.Цыкунов, А.В.Шалак, Д.Я.Майдачевский. - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2014. - С.122-130. - Библиогр.: с.130 (15 назв.).

Библиография по истории Транссиба до 1917 г.

Публикации С.Канна